Opinião 33 – OS ÓRGÃOS LEGISLATIVOS E SUA REPRESENTAÇÃO JUDICIAL

Leonardo Carneiro da Cunha em 6 de maio de 2014

Os Advogados Públicos representam as pessoas jurídicas de direito público, estando, entretanto, ligados ao Poder Executivo. Tem sido crescente a criação de cargos de Procuradores das Assembleias Legislativas e das Câmaras Municipais. Em outras palavras, há também advogados públicos ligados ao Poder Legislativo.

Os Procuradores das Assembleias Legislativas e os Procuradores das Câmaras Municipais prestam consultoria e assessoria jurídica a tais órgãos parlamentares. Ademais, representam-nos em juízo.

A título exemplificativo, pode-se observar que cabe às procuradorias dos órgãos legislativos o exame de todos os atos de concessão ou reconhecimento de direitos e vantagens dos servidores do Poder Legislativo (aposentadoria, adicionais, licença etc.), bem como a análise de minutas de contratos e editais de licitação dos referidos órgãos legislativos (Lei nº 8.666/1993, art. 38, parágrafo único) no seu relacionamento com fornecedores e prestadores de serviços.

No desempenho da representação judicial do Poder Legislativo, cabe, por exemplo, às suas Procuradorias prestar informações em favor das respectivas Mesas Diretoras nos mandados de segurança que ataquem atos por elas praticados, além de elaborar as informações a serem prestadas na defesa da constitucionalidade de dispositivos da Constituição do Estado, de leis locais ou de resoluções, quando questionados em Ação Direta de Inconstitucionalidade perante o STF ou o Tribunal de Justiça do Estado.

A propósito, é oportuno registrar que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal “reconhece a ocorrência de situações em que o Poder Legislativo necessite praticar em juízo, em nome próprio, uma série de atos processuais na defesa de sua autonomia e independência frente aos demais Poderes, nada impedindo que assim o faça por meio de um setor pertencente a sua estrutura administrativa, também responsável pela consultoria e assessoramento jurídico de seus demais órgãos. Precedentes: ADI 175, DJ 08.10.93 e ADI 825, DJ 01.02.93.” (ADI 1.557, rel. Min. Ellen Gracie, j. 31/3/2004, DJ 18/6/2004, p. 43).

Sabe-se que as Câmaras Municipais e as Assembleias Legislativas são entes despersonalizados, constituindo, respectivamente, órgãos dos Municípios e dos Estados.

A doutrina tradicional entende que os entes despersonalizados não detêm capacidade jurídica, não devendo, portanto, revestir-se da condição de parte em processos judiciais. Para tal doutrina tradicional, somente aqueles entes previstos no art. 12 do CPC (a exemplo do espólio e do condomínio) é que poderiam ser parte, pois, embora desprovidos de personalidade jurídica, teriam a chamada personalidade judiciária.

Na verdade, a falta de personalidade jurídica não conduz, necessariamente, à ausência de capacidade. Conquanto se afirme que a capacidade seja um elemento da personalidade, nem sempre que haja capacidade deve existir, necessariamente, personalidade. Em algumas hipóteses, o legislador entende desnecessário atribuir personalidade a alguns entes, mas lhes assegura capacidade jurídica e processual. Tais entes não são pessoas, mas são sujeitos de direito, podendo ser titulares de poderes, deveres, direitos, ônus e faculdades, de índole material ou processual.

Daí se infere que há sujeitos de direito que não são pessoas, mas se lhes atribui capacidade jurídica. Isso poderia causar a impressão de que haveria “pesos” ou “graus” de personalidade. O que se percebe, entretanto, é que a personalidade jurídica não sofre variações: ou o sujeito a tem ou não a tem; ou ele é ou não é pessoa.

De igual modo, não há meia capacidade. Não se pode dizer que o sujeito tenha capacidade para determinados atos, não a detendo para outros. Ou se tem, ou não se tem capacidade jurídica. Ora, é inegável que a Assembleia Legislativa e a Câmara Municipal detêm capacidade jurídica. A elas o sistema confere aptidão genérica para adquirir direitos e contrair obrigações, titularizando poderes, deveres, direitos, ônus e faculdades, além de posições jurídicas em relações de direito material e de direito processual. Com efeito, tais entes podem, por exemplo, impetrar mandado de segurança para o resguardo de prerrogativas institucionais, podendo, ademais, realizar concurso público para preenchimento de vagas em seus quadros funcionais, além de poder – e dever – realizar licitações para a aquisição de bens e serviços.

Enfim, a Assembleia Legislativa e a Câmara Municipal detêm capacidade jurídica. Não se pode dizer que a capacidade jurídica é limitada àqueles atos acima mencionados. Se se tem capacidade jurídica, não se pode limitá-la. Tendo capacidade jurídica, tais órgãos legislativos são sujeitos de direito, valendo dizer que ostentam a aptidão genérica para adquirir direitos e contrair obrigações, de sorte que podem ser parte em juízo, figurando como autores ou réus em processos judiciais.

Muitas vezes, as demandas são propostas pelo ou em face do Estado ou do Município, e não por ou em face de órgãos legislativos ou entes despersonalizados que os integram, não porque a estes órgãos falte capacidade jurídica. Não é isso. Tais órgãos têm, impõe-se reafirmar, capacidade jurídica. O que eles não têm – na grande maioria das demandas – é legitimidade para figurar no pólo ativo ou no pólo passivo da causa.

Assim, por exemplo, numa demanda indenizatória decorrente de um ato praticado por um servidor da Assembleia Legislativa ou da Câmara Municipal, aquela ou esta não detém legitimidade passiva ad causam, pois a responsabilidade atos de agentes públicos é, respectivamente, do Estado ou do Município. Se, entretanto, for questionada a legalidade de um ato praticado por um daqueles órgãos legislativos, ou se um deles precisar defender uma prerrogativa institucional, terá legitimidade para a causa. E, nesses casos, deverá ser representado em juízo pelo Procurador da Assembleia ou pelo Procurador da Câmara.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça admite mandado de segurança impetrado por Câmara Municipal “… para defender os seus interesses estritamente institucionais, ou seja, aqueles relacionados ao funcionamento, autonomia e independência do órgão, não se enquadrando, nesse rol, o interesse patrimonial do ente municipal.” (2ª Turma, REsp 1.429.322/AL, rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 20/2/2014, DJe 28/2/2014.)

A Presidência do STJ já apreciou pedido de suspensão de segurança ajuizado por Câmara Municipal, indeferindo o pedido, daí se seguindo agravo interno interposto pela própria Câmara Municipal que veio a ser julgado pela Corte Especial do STJ (STJ, Corte Especial, AgRg na SS 2.465/BA, rel. Min. Ari Pargendler, j. 9/6/2011, DJe 17/8/2011).

Em casos como esses, a Câmara Municipal deve ser representada por seu procurador. De igual modo, a Assembleia Legislativa, quando se apresenta em juízo, deve estar representada por seu procurador.

Quando o órgão legislativo tem legitimidade para estar em juízo, deverá ser representado pelo seu procurador, que é o advogado público que o representa. Aliás, o STF, ao julgar a ADI 119, decidiu que “Não é inconstitucional norma da Constituição do Estado que atribui ao procurador da Assembleia Legislativa ou, alternativamente, ao procurador-geral do Estado, a incumbência de defender a constitucionalidade de ato normativo estadual questionado em controle abstrato de constitucionalidade na esfera de competência do Tribunal de Justiça. Previsão que não afronta a Constituição Federal, já que ausente o dever de simetria para com o modelo federal, que impõe apenas a pluralidade de legitimados para a propositura da ação (art. 125, § 2º, CF/88). Ausência de ofensa ao art. 132 da Carta Política, que fixa a exclusividade de representação do ente federado pela Procuradoria-Geral do Estado, uma vez que nos feitos de controle abstrato de constitucionalidade nem sequer há partes processuais propriamente ditas, inexistindo litígio na acepção técnica do termo.”

Comentários